Государственно-частное партнерство в 2023 году

О том, что такое государственное (муниципальное) частное партнерство, рассказано в ст. 3 Федерального закона от 13.07.2015 № 224.

Закон квалифицирует данное понятие по следующим признакам:

— юридически оформленное сотрудничество на определенный срок;

— такое сотрудничество основано на объединении ресурсов и распределении рисков;

— подразумевается наличие двух сторон: публичный партнер и частный партнер;

— основанием является соглашение о ГЧП (МЧП);

— цель заключения соглашения: привлечение частных инвестиций, обеспечение доступности товаров (работ, услуг) и повышение их качества.

Партнерство подразумевает механизм средне- и долгосрочного взаимодействия. Такая коллаборация бизнеса и государства позволяет решать общественно значимые задачи. Причем происходит это на взаимовыгодных условиях для сторон. Государство тем самым выполняет свою основную функцию, а бизнес получают прибыль. Благодаря этому создается новая или обновляется уже существующая инфраструктура. В результате чего повышается качество жизни обычных граждан.

Участники ГЧП.

Публичный партнер. В качестве этой стороны выступает Российская Федерация в лице:

— Правительства РФ (иного исполнительного органа);

— основного органа государственной власти субъекта (иного уполномоченного им органа);

— муниципального образования (его главы или иного органа местного самоуправления).

Частный партнер. Как правило, это юридические лица, которые являются субъектами частного предпринимательства, то есть коммерческие организации любой организационно-правовой формы. 

Такой вид сотрудничества приобрел свое название за пределами РФ. Его первое упоминание возникло в Соединенных Штатах Америки еще в ХХ веке. Однако определение с тех пор претерпело изменения. Раньше такой термин был связан с реализацией исключительно образовательных программ. Однако в дальнейшем его значение расширилось и распространилось на проекты, связанные с инфраструктурой. Сейчас в США наибольшая доля таких проектов связана со строительством и реконструкцией дорог.

В тех или иных странах зарождение партнерства происходило по-разному и в разное время. Например, Канада или Великобритания использовали такие соглашения с 90-х годов. А вот Германия — чуть позже, начиная с двухтысячных.

ГЧП сегодня наиболее популярно в Великобритании и Австралии. Эти государства чаще используют данные отношения, видя в этом особую эффективность. Сюда можно отнести и Францию, которая достаточно активно использует данный метод для работы с инфраструктурой. В том числе для всемирно известных объектов.

Однако не во всех странах используют такой подход. Для его реализации важно, чтобы государство хотело пользоваться такой возможностью. Также важно то, в каком экономическом состоянии находится страна. Если денег в государстве достаточно, то данный метод можно не использовать. Но такое происходит редко.

В использовании такой модели есть отличия между странами. Например, в одних популярны региональные проекты, в других — это передача собственности частному партнеру или, наоборот, передача в собственность государству после строительства. Такие подходы популярны в России.

Есть и другие отличия. Например, инициаторами создания партнерства в РФ чаще всего являются государственные (муниципальные) органы власти. В других странах, в частности, на Западе большую инициативу проявляет частный бизнес.

Несмотря на то что термин возник в США, в России еще в XIX веке было что-то похожее. Уже тогда были проекты, в которых инвестора обеспечивали земельным участком и гарантиями, например, при строительстве железной дороги. Подобный подход используется и сейчас.

При этом популярность ГЧП начал приобретать в начале 2000-х годов. Сначала сформировался орган, который регулировал порядок сотрудничества государства и бизнеса. В дальнейшем возникли соответствующие законы.

В текущий же период востребованными в РФ считаются концессионные соглашения.

В целом перспективы возникают в направлении информационных технологий, например, в создании системы цифровой маркировки товаров. Также это образование федеральной системы весогабаритного контроля и мониторинга санкционных грузов. 

Формы ГЧП могут быть следующими.

Концессионное соглашение. При такой форме частная организация может осуществлять работы на объекте, который при этом будет принадлежать государству. Работы могут быть эксплуатационными, модернизационными и тому подобное. В отношении этого вида соглашения действует Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ.

Аренда с инвестиционными обязательствами. В рамках такого договора происходит передача определенного объекта. Это может быть, например, земельный участок или другой объект. Суть в том, что государство передает такое имущество в целях создания на нем нового объекта или модернизации прежнего. Передается объект на возмездной основе. Порядок такой аренды прописан в Гражданском кодексе РФ и Федеральном законе о защите конкуренции.

Соглашение о ГЧП (МЧП).  Данная форма подразумевает передачу объекта в собственность частной стороны, которая обязуется проводить на этом объекте необходимые работы. Данный вид регулируется общим положением федерального закона № 224 о частном партнерстве. 

В России достаточно широко используется ГЧП. То есть свое применение оно находит в немалом количестве разных сфер. Начнем в популярных.

Транспорт. Железнодорожная инфраструктура, строительство обычных дорог и так далее. Эта сфера имеет множество проектов, среди них есть очень крупные, о них мы еще расскажем немного позже. Пожалуй, если не самая, то точно одна из самых популярных отраслей.

Туризм. Одно из очень масштабных направлений. За последние годы спрос на путешествия внутри страны значительно и резко увеличился. В связи с этим данная сфера оказалась не вполне готова к наплыву такого количества туристов на внутреннем рынке. В частности, отелей, туристических комплексов и иных объектов подобной инфраструктуры оказалось недостаточно. Способ решения таких проблем — это создание ГЧП. Однако стоит отметить, что в этой сфере подобные соглашения заключаются уже давно.

Коммунальная сфера.  Часто это муниципальные проекты. Они могут касаться системы горячего, холодного водоснабжения, распределения тепловой (электрической) энергии и так далее.

Это не весь перечень того, что делается в рамках партнерства.

В статье 7 федерального закона № 224-ФЗ указано, что может быть объектом соглашения о ГЧП. Перечислим кратко описанные там сферы:

— объекты, связанные с автомобильными дорогами, дорожными сооружениями, взиманием платы за проезд и тому подобное;

— транспортная инфраструктура и технологически связанные транспортные средства;

— ж/д транспорт;

— трубопроводный транспорт;

— разные видов портов (морских, речных) и связанные с ними механизмы;

— различные виды судов (морские, речные), доки и так далее;

— полеты воздушных судов;

— электрическая энергия;

— плавучие и гидротехнические сооружения;

— объекты коммуникации и подводные (подземные) объекты;

— здравоохранение;

— образование;

— туризм, культура, спорт и тому подобное;

— переработка отходов, в том числе медицинских;

— благоустройство;

— инженерные структуры;

— переработка с/х продукции;

— охотничьи объекты;

— промышленность;

— программы для ЭВМ, базы данных, информационные технологии и объекты, связанные с их функционированием;

— здания, помещения связанные с предметами IT-технологий;

— структуры спецорганизаций, оказывающих помощь при алкогольном (наркотическом, ином токсическом) опьянении;

—  зоны, связанные с приютами для животных.

В некоторых случаях субъекты РФ могут содержать свои перечни сфер, в которых они применяют ГЧП.

Несмотря на то что направление ГЧП относительно молодое, оно уже закрепилось в нашей стране. В его рамках создавались как небольшие проекты, так и те, которые оказали достаточно серьезное влияние. Приведем несколько примеров заключения данного партнерства на практике.

Строительство дорог. Речь идет о крупномасштабных строительных проектах, таких как Элегест – Кызыл – Курагино. Строительство железной дороги обошлось в 192,4 млрд рублей.  Было заключено концессионное соглашение;

— автодорожный обход в Тольятти. В проект также включили возведение моста через реку Волгу. Стоимость составила более 120 млрд рублей;

— железнодорожная линия Обская-Салехард-Надым. Размер составил 113 млрд рублей.

Указанные проекты были созданы по частной инициативе инвесторов.

Реконструкция в Санкт-Петербурге.  В данном случае под реконструкцию попал особняк, который был переделан под гостиницу, под названием «Три звезды». Государство передало земельный участок вместе с особняком своему инвестору. Результатом является создание объекта инфраструктуры и приведение в порядок особняка. Бизнесмен, в свою очередь, получает доход от реконструкции и эксплуатации. Форма такого партнерства осуществляется в виде концессионного соглашения.

Оздоровительный комплекс «Лето Лето». Партнерство основано на инвестиционном соглашении. Конечная цель была в создании большого курорта, в котором расположились бы аквапарк и гостиница. Инвестор также получил налоговые льготы. Объем инвестиций составил более 4 млрд рублей.

Рекреационный комплекс «Медовые водопады». Соглашение проходило в рамках целевой программы развития туризма. Были проведены работы по строительству соответствующего комплекса. Объем инвестиций составил 900 млн рублей.

Примеры иностранных ГЧП

Изменение вида Эйфелевой башни. Данный проект был запущен в 2005 году. Он подразумевал внесение корректировок во внешний облик знаменитой башни. В рамках этой программы было заключено соглашение с мэрией Парижа. Данный подход увеличил прибыль, которая составила более 65 млн евро.

Приоритетное строительство школ. Масштабный проект 2011 года, который проводился в Великобритании. Это была программа с аббревиатурой PF2. Она подразумевала:

— повышенную эффективность;

— разделение рисков, которые конкретно прописаны в соглашении;

— централизацию закупок;

— упрощенный доступ к капиталу.

Стоимость такого проекта была более 4 млрд фунтов стерлингов. А участвовало в нем более 500 школ.

Первое, с чего начинается заключение договора, это инициатива. Ее может проявить любая из сторон. Называется это публичная или частная инициатива. Первый случай, когда ее проявляет государство, а второй — когда это делает бизнес.

Алгоритм при публичной инициативе:

— сначала орган исполнительной власти готовит предложение о реализации проекта ГЧП. Сюда же прикладывают приложение проекта соглашения;

— далее предложение рассматривается уполномоченным органом. На этой стадии определяют эффективность проекта и его преимущества;

— после этого рассматривается необходимость получения дополнительных данных. Если они нужны, то публичному партнеру направляется запрос на их представление. Далее происходит рассмотрение и при необходимости проводятся дополнительные совещания;

— после проверки дополнительных материалов или без оной идет следующий этап. На нем принимается решение о реализации проекта на основании партнерства;

— если решение положительное, далее происходит конкурсная процедура. Она представляет собой размещение информации о возможности заключения соглашения о ГЧП. Соответствующие сведения размещаются Интернете, в частности, они публикуются на официальном сайте по торгам в РФ. Впоследствии заключается соглашение с победителем конкурса. В случае отрицательного решения происходит отказ от реализации проекта.

Порядок при частной инициативе таков, что если не будет заявок на участие в конкурсе, соглашение может быть заключено на условиях, которые инициировало частное лицо. В таком случае он может предложить контракт на своих условиях.

Для этого частник должен обратиться к тому или иному органу исполнительной власти. В зависимости от того, какого масштаба проект, будет зависеть, куда именно обращаться. Это может быть муниципалитет, субъект РФ или Российская Федерация.

Что указано в законе о ГЧП. В целом порядок определения частного партнера для проекта регулируется главой 5 закона № 224.

Кратко опишем данную процедуру:

1. Конкурс. Заключение договора происходит по его итогам. В некоторых случаях он не проводится. Связано это в основном с ситуациями, когда лицо подает единственную заявку (предложение). Он может быть закрытым или открытым. Его проведение предусматривает восемь этапов.

Конкурс имеет критерии, в частности, технические, финансово-экономические и юридические. Победителем будет тот, кто у кого будут лучшие условия по сравнению с другими участниками.

Провести конкурс могут два или более публичных партнера. Порядок в таком случае регулируется ст. 20 закона.

2. Документация. Полный перечень ее содержания указан в статье 21. В нее входят условия, требования к профессиональным качествам участников, перечень документов и многое другое. Публичный партнер может вносить изменения в документацию. Также они должны представлять в письменной форме разъяснения о конкурсной документации.

3. Комиссия. Для проведения соответствующего мероприятия создается специальная комиссия в количестве не менее 5 человек. У данной комиссии есть определенные функции, которые подробно перечислены в ст. 22. В частности, они должны размещать сообщения, направлять уведомления, принимать заявки и так далее.

4. Представление заявок. Они должны соответствовать требованиям конкурсной документации. Срок размещения составляет 30 рабочих дней. До истечения срока представления заявки заявитель вправе отозвать ее в любое время.

Конверты с заявками вскрывают на заседании комиссии. После этого происходит предварительный отбор, по итогам которого принимают решение о допуске участника или об отказе в таком допуске. Отбор подразумевает проверку соответствия заявки и заявителя установленным требованиям.

Далее прошедшим участникам предлагается представить свои конкурсные предложения. Остальным приходит уведомление об отказе. Такое решение может быть обжаловано в установленном порядке.

5. Конкурсные предложения. Предложения представляется и в письменном виде в запечатанном конверте. Они подлежат регистрации в соответствующем журнале. Участники также имеют право изменить или отозвать свои предложения до истечения срока их представления.

Далее конверты вскрывают на заседании конкурсной комиссии. По итогам комиссия принимает решение о соответствии или несоответствии предложения. Если было принято решение о несоответствии, оно может быть обжаловано.

По тому или другому решению участникам отправляется уведомление. Если решение положительное, то публичный партнер принимает решение о заключении соглашения. На это есть три дня с момента подписания протокола рассмотрения предложений.

6. Победитель. По общему правилу победителем является тот, кто предложил наилучшие условия. Решение о признании его победителем может быть обжаловано.

Далее происходит следующее:

— подписывается протокол о результатах проведения конкурса;

— размещаются сообщение и уведомление о результатах;

— заключается соглашение.

Порядок заключения соглашения прописан в ст. 32 закона № 224-ФЗ. 

Достоинства данного метода. Самым большим плюсом является улучшение качества жизни. Благодаря этому подходу появляются новые объекты инфраструктуры или реставрируются прежние, что повышает удобство и комфорт обычных жителей. Поэтому основной плюс — это улучшение повседневной жизни людей. Касаться это может самых разных сфер: транспорта, отдыха, образования и так далее.

Плюсом для государства является создание и получение новых объектов, причем достаточно быстро, притом что затрат на это у него будет меньше. Кроме того, частные лица обладают специальным опытом и сами все реализуют. При эксплуатации имущества инвестор будет более эффективным, чем государство.

Также государству не нужно проводить дополнительные тендерные процедуры отдельно для каждого этапа. Оно будет сотрудничать только с одним лицом на протяжении всего срока, что значительно упрощает рабочий процесс.

Бизнес же получает с этого доход и (или) новое имущество.

Недостатки партнерства. Долгие процессы, пожалуй, являются основным негативом. Согласование проекта может затянуться. Поэтому рассчитывать на быстрое получение дохода не приходится. Кроме этого, партнерство за период согласования может превратиться в государственный заказ. А это уже другие условия и дополнительные трудности.

Заинтересованность ФАС. Данная структура может обращать внимание на создание подобных партнерств. Она может замечать в этом скрытые госзакупки. Поэтому при использовании данного метода нельзя исключать претензии со стороны этого ведомства.

Непринятие ГЧП разными государственными органами. Некоторые считают, что указанные цели нужно реализовать только в рамках госзаказа. Однако есть мнение, что такой подход может тормозить развитие инфраструктуры. Соответственно, будут возникать проблемы с дорогами, больницами и иными объектами.