Федеральная антимонопольная служба (ФАС) России призвана обеспечивать соблюдение законов в сфере конкуренции, государственных закупок, рекламы и естественных монополий. Однако не всегда эти решения являются бесспорными и окончательными. Законодательством предусмотрен ряд механизмов, позволяющих оспорить акты ФАС, если заинтересованное лицо считает их незаконными или необоснованными. В этой статье расскажем о способах обжалования решений и предписаний антимонопольных органов.
Над статьей работали:
Автор: Ирина Кузнецова; редактор: Александр Чепенко
Содержание
- Порядок обжалования решения ФАС
- Обжалование решения УФАС в ФАС
- Заявление об обжаловании решения ФАС
- Обжалование решения ФАС в суде
- Практика обжалования решений ФАС
Порядок обжалования решения ФАС
Согласно статье 52 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» обжалование решения ФАС может идти по двум путям:
1) внутриведомственному, когда обращение подается в вышестоящий орган внутри системы антимонопольной службы;
2) судебному, когда жалоба направляется в суд.
Указанные способы не являются взаимоисключающими.
Заинтересованное лицо вправе:
1) сразу обратиться в суд;
2) сначала подать жалобу в вышестоящую инстанцию антимонопольной службы, а затем, если результат его не удовлетворит, инициировать судебное разбирательство. В обратную сторону этот порядок не работает, то есть судебное решение оспорить в административном порядке через ФАС уже нельзя (ч. 1 ст. 16 АПК РФ). Можно только обжаловать его в вышестоящем судебном органе;
3) подать жалобу и в коллегиальный орган, и в суд одновременно.
Основанием для обжалования служат любые нарушения, допущенные антимонопольным органом при рассмотрении дела:
1) несоблюдение процедуры рассмотрения дела;
2) неполное исследование обстоятельств;
3) несоответствие выводов фактическим данным;
4) неправильное применение норм права.
Необходимо также подчеркнуть, что обжалованию подлежат не все акты, принимаемые антимонопольными органами, а только решения и предписания.
При подаче жалобы важно соблюдать процессуальные сроки. Они зависят от того, куда заявитель планирует обращаться и чей акт он оспаривает. Так, в соответствии со статьей 52 Закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ в арбитражный суд нужно успеть обратиться в течение трех месяцев с даты принятия документа, то есть с даты изготовления в полном объеме. При этом в соответствии с частью 2 статьи 49 Закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ решение должно быть подготовлено полностью в течение 10 рабочих дней после оглашения его сути.
Если оспариваемое решение или предписание уже было предметом административного обжалования и по нему комиссия центрального аппарата ФАС вынесла акт, срок подачи документов в суд сокращается до одного месяца.
Обжалование решения УФАС в ФАС
Как мы уже отметили, подачу жалобы в вышестоящий антимонопольный орган можно осуществить до судебного оспаривания либо одновременно с ним.
Следует учитывать, что не все документы можно обжаловать в описываемом внутриведомственном порядке. К примеру, запрещено таким образом оспаривать отказ в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства (письмо ФАС от 30.11.2017 № СП/83751/17). Есть и другие ограничения. Об одном из них рассказывается в заключительной главе этой статьи (пример № 1).
Единственным основанием для отмены решения территориального управления ФАС (УФАС) является нарушение единообразия в применении норм антимонопольного законодательства. Другими словами, подателю обращения нужно доказать, что антимонопольный орган отступил от устоявшейся практики.
Нужно также иметь в виду, что в рамках ведомственного рассмотрения нельзя представить дополнительные доказательства. Аргументация должна строиться на анализе уже имеющегося в деле материала.
Обращения, связанные с оспариванием актов территориальных органов антимонопольной службы, пересматривают специальные совещательные органы внутри ФАС — коллегии. Они действуют на основании порядка, утвержденного Приказом ФАС от 07.04.2016 № 422/16.
Состав коллегий утверждает руководитель ФАС, а возглавляет их или он или его заместитель.
Решения принимаются голосованием большинством голосов на заседании, если присутствует не меньше половины членов. Голос председателя имеет решающее значение, если голоса разделились поровну.
Компании и лица, чье дело пересматривается, вправе участвовать в заседании.
Решения по пересмотру актов оформляются отдельным документом, который должен быть готов не позднее чем через 5 рабочих дней после оглашения сути решения.
Все протоколы и решения коллегий публикуются на официальном сайте ФАС России. Решение о пересмотре вступает в силу именно с момента этой публикации (в течение 5 дней после его оформления).
Заявление об обжаловании решения ФАС
Качество подготовки заявления (жалобы) напрямую влияет на вероятность успешного исхода дела. Этот документ должен быть не просто формальностью, а мотивированным, юридически грамотным обоснованием своей позиции. Структура заявления традиционная: вводная, описательная, мотивировочная и резолютивная части.
Во вводной части необходимо указать наименование органа, в который подается жалоба (ФАС России или арбитражный суд), реквизиты заявителя, а также данные об оспариваемом решении (номер, дата, наименование вынесшего его УФАС).
Описательная часть должна кратко изложить суть дела и обстоятельства, которые привели к принятию обжалуемого акта.
В мотивировочной части необходимо детально аргументировать, в чем именно заключаются нарушения, допущенные антимонопольным органом. При этом следует ссылаться на конкретные нормы законов, такие как Федеральный закон «О защите конкуренции» № 135-ФЗ, Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ, КоАП РФ или Гражданский процессуальный кодекс.
Необходимо анализировать, были ли соблюдены процедурные права (право на ознакомление с материалами дела, право представлять доказательства, право на заявление ходатайств), а также соответствуют ли выводы УФАС фактическим обстоятельствам. К жалобе в обязательном порядке прикладывают копии обжалуемого решения и всех документов, подтверждающих доводы заявителя.
Законодательство не устанавливает специальных требований к форме жалобы в рамках ведомственного обжалования (вышеупомянутый приказ ФАС России не регламентирует деталей). Поэтому для обжалования достаточно подготовить письменный документ, в котором указать:
1) полные наименования и адреса сторон (заявителя и антимонопольного органа);
2) четкое изложение доводов заявителя. Основное внимание следует уделить обоснованию того, что УФАС нарушил принцип единообразия. Для этого можно ссылаться на различные документы — разъяснения Президиума ФАС России, методические рекомендации антимонопольной службы, России; иные официальные разъяснения по вопросам применения антимонопольного законодательства;
3) требование об отмене обжалуемого акта;
4) подпись уполномоченного лица.
К жалобе необходимо приложить копии документов, подтверждающих полномочия представителя.
Обжалование решения ФАС в суде
Вне зависимости от результата внутриведомственного обжалования в ФАС России, решение антимонопольного органа может быть оспорено в арбитражном суде. Подсудность таких дел определяется по общим правилам судопроизводства. Заявление подается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации по месту нахождения ответчика, то есть соответствующего территориального управления ФАС.
При подаче жалобы в суд заявителем должна быть оплачена госпошлина.
В рамках судебного разбирательства заявитель обладает теми же процессуальными возможностями, какие обычно предоставляются участникам арбитражных дел. Так, он может:
1) ходатайствовать об истребовании доказательств;
2) привлекать экспертов;
3) заявлять о пропуске антимонопольным органом сроков давности привлечения к ответственности.
Суд проверяет решение ФАС на предмет его законности и обоснованности. Даже если внутриведомственное обжалование не принесло результата, есть смысл идти в суд, так как там может быть принято совершенно иное решение. Более того, иногда и суды разных уровней далеко не сразу приходят к единому мнению о том, как следует разрешить дело. Описание подобного разбирательства приведем в следующем разделе статьи (пример № 2).
Практика обжалования решений ФАС
Анализ судебной практики позволяет выявить наиболее типичные основания, по которым отменяются решения ФАС. Одним из самых распространенных нарушений является несоблюдение процедуры рассмотрения дела. К примеру, УФАС может не уведомить надлежащим образом участника дела о времени и месте заседания, что лишает его возможности представить свои возражения и доказательства. Такое нарушение является существенным и почти гарантированно ведет к отмене решения как вышестоящим органом ФАС, так и судом.
Другим частым основанием для отмены служит недоказанность обстоятельств, которые антимонопольный орган положил в основу своего вывода. Суды неоднократно указывали, что бремя доказывания нарушения антимонопольного законодательства лежит именно на ФАС, и все выводы в решении должны быть подтверждены достаточными и допустимыми доказательствами.
Также успешным может быть обжалование в связи с неправильной квалификацией действий компании. К примеру, согласованные действия хозяйствующих субъектов могут быть ошибочно квалифицированы как картельный сговор, что влечет за собой более строгую ответственность. В последние годы все большее значение приобретает правильное применение ФАС обеспечительных мер, таких как предписания. Суды тщательно проверяют, соответствуют ли эти меры принципам соразмерности и необходимости.
Приведем примеры конкретных дел по обжалованию актов ФАС.
1. Пример № 1. Компания выиграла государственный контракт на выполнение научно-исследовательской работы на сумму 16 млн рублей. Заказчик в одностороннем порядке отказался от исполнения контракта, ссылаясь на ненадлежащее качество работ. На основании этого УФАС внесло компанию в реестр недобросовестных поставщиков (РНП), однако она попыталась оспорить это решение. Только не в суде, а направив жалобу в вышестоящий орган — Федеральную антимонопольную службу. ФАС России рассмотрела жалобу как обычное обращение гражданина, организации и ответила письмом от 29.12.2021 № ПИ/112374/21, в котором отказалась отменять решение территориального управления, сославшись на отсутствие нарушений.
Тогда компания обратилось в арбитражный суд, требуя признать это ответное письмо ФАС России незаконным и обязать службу исключить компанию из реестра.
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении иска. Он установил, что оспариваемый документ — это не нормативный акт или решение коллегиального органа ФАС, а информационный ответ на обращение, рассмотренный по правилам закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан». Отмена этого письма не повлечет никаких юридических последствий (например, автоматического исключения из РНП). Настоящим решением, которое можно обжаловать, было решение Татарстанского УФАС о включении в реестр.
Суд апелляционной инстанции полностью поддержал выводы первой инстанции. Он пояснил, что закон о контрактной системе (ст. 104 Федерального закона № 44-ФЗ) прямо предусматривает судебный, а не внутриведомственный порядок обжалования решений о включении в РНП. Письмо ФАС не создает для компании новых препятствий и не возлагает новых обязанностей, поэтому не нарушает ее прав в смысле ст. 198 АПК РФ. Попытка компании в процессе рассмотрения дела изменить иск и потребовать отмены решения УФАС была признана злоупотреблением правом, так как это другое требование к другому ответчику, подсудное иному суду (Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 05.09.2022 по делу № А40-38182/22).
2. Пример № 2. Общество победило в электронном аукционе на поставку медицинских электродов для санатория. Контракт заключили на небольшую сумму — около 12 тыс. рублей. Общество не подписало проект контракта в установленный законом 5-дневный срок, хотя заранее изготовило товар и направило обеспечение. Заказчик признал победителя уклонившимся, а Управление ФАС по Московской области внесло победителя конкурса на 2 года в реестр недобросовестных поставщиков. Общество оспорило это решение в суде, считая санкцию несоразмерной нарушению.
Суд первой инстанции и апелляция признали решение ФАС незаконным. Они установили, что у общества не было умысла уклониться, товар был готов к поставке, а цена контракта (11 815 рублей) несопоставима с тяжестью наказания (запрет на участие в закупках на 2 года). Они сочли санкцию чрезмерной.
Суд кассационной инстанции отменил решения нижестоящих судов и отказал обществу. Суд округа посчитал, что для внесения в реестр достаточно факта пропуска срока подписания контракта по небрежности, а установленные ранее обстоятельства не свидетельствуют о добросовестности поставщика. Верховный Суд РФ отменил постановление окружного суда и оставил в силе решения первой и апелляционной инстанций.
ВС РФ указал, что суд округа вышел за рамки своих процессуальных полномочий: вместо проверки законности он переоценил доказательства и фактические обстоятельства, что запрещено для кассационной инстанции (ст. 286 АПК РФ). Окружной суд не привел мотивов, почему выводы нижестоящих судов о несоразмерности наказания являются ошибочными или нарушают нормы права (Определение ВС РФ от 16.10.2023 № 305-ЭС23-10096 по делу № А40-47485/2022).
Вы можете оставить первый комментарий