Концессионное соглашение

В статье изложено о такой форме взаимодействия государства с частными инвесторами, как концессия. Затронуты вопросы правового регулирования, документального оформления и ответственности, которая может наступить за нарушение условий данного сотрудничества.

Над статьей работали:
Автор: Елена Хребтиевская; редактор: Бурцева Алла

Содержание

1. Простыми словами о концессионном соглашении
2. Закон о концессионных соглашениях
3. Условия концессионного соглашения
4. Заключение концессионного соглашения
5. Срок концессионного соглашения
6. Порядок исполнения концессионного соглашения
7. Изменение и расторжение концессионного соглашения

Простыми словами о концессионном соглашении

В Красноярске остро стоит вопрос возведения здания для детского сада на 150 мест. Администрация может организовать закупку на заключение контракта по выполнению строительно-монтажных работ в соответствии с требованиями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Но для этого бюджет муниципального образования должен располагать нужной суммой средств на строительство. Начальная цена контракта может превышать сотни миллионов рублей.

А когда денег нет? Тогда можно найти частного партнера и заключить с ним концессионное соглашение. В статье будем называть его кратко КС.

По КС частная компания (партнер, инвестор) может взять на себя обязательство спроектировать, построить и ввести в эксплуатацию здание детского сада. А взамен получит от администрации право эксплуатировать объект в течение оговоренного времени. Ключевым моментом здесь является то, что здание после ввода в эксплуатацию (в том числе в период его использования партнёром) будет находиться в собственности муниципального образования.

Как же партнер (частный инвестор) сможет эксплуатировать здание детского сада? Как вариант – оказывать в нем свои дошкольные образовательные услуги на платной основе. Доходы от них будут поступать частному партнеру. Это и станет возвратом своих инвестиций и получения дополнительной прибыли.

В этом и заключается суть КС. Публичный субъект (концедент) привлекает деньги со стороны частного лица (концессионера) на взаимовыгодных условиях, оставляя при этом объект инвестиций за собой. Концессионеру лишь передается право владения и пользования на определенный срок.

Концедентом по общему правилу является Российская Федерация, субъект РФ либо муниципальное образование.

Концессионером может быть ИП, российская или иностранная компания либо несколько юридических лиц, действующих по договору простого товарищества.

По КС можно не только строить с нуля. Допускаются также следующие работы:

Области применения – самые различные. Это и транспорт, и энергетика, и ЖКХ. В большинстве случаев объектом соглашения выступают сети водо- и теплоснабжения, водоотведения. Именно указанная инфраструктура часто находится в ветхом или аварийном состоянии, а у местного бюджета средств на ее восстановление нет.

КС может предусматриваться плата, которую вносит частный партнер в адрес публичного субъекта. Она устанавливается в виде платежей, доли продукции или доходов.

Если же платежи (доходы, полученные концессионером в результате осуществления деятельности) не позволяют обеспечить возврат инвестиций и окупаемость расходов, то КС может устанавливать возможность финансового участия концедента. Цель – уменьшить риски и дополнительно профинансировать проект с нулевой или отрицательной доходностью.

Концессия и закупки – это не единственные способы вложения частными субъектами своих средств в строительство. Существует еще и такая форма, как инвестиционное соглашение. В таком случае право собственности на созданное здание приобретает инвестор.

В каждой ситуации заинтересованный публичный субъект самостоятельно определяет  наиболее выгодный для него способ реализации проекта. На это влияет множество факторов: количество располагаемых бюджетных средств, состояние рынка, социальная значимость объекта, наличие запрета оформлять созданный объект в частную собственность и другие.

Закон о концессионных соглашениях

Такой вид сделок, как КС, регулируется специальным нормативным актом — Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ (далее – закон № 115).

Закон приводит список объектов, в отношении которых могут быть заключены КС., устанавливает требования к процедуре заключения соглашения. По общему правилу сделка должна заключаться по результатам конкурса.

На практике встречаются ситуации, когда с целью обойти требования закона № 115 органами местного самоуправления старые объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего, холодного водоснабжения и водоотведения передают в аренду вместо заключения КС. По искам органов прокуратуры такие сделки признаются ничтожными.

Суды указывают следующее. Муниципальное имущество, относящееся к объектам коммунальной инфраструктуры, может быть передано по договору аренды, но только по результатам проведения конкурсов или аукционов и исключительно в случаях, когда разница между датой ввода в эксплуатацию и датой опубликования извещения составляет менее 5 лет. В противном случае передавать такие объекты в пользование можно исключительно на условиях КС (Решение Арбитражного суда Брянской области от 17.06.2025 по делу № А09-8223/2024).

Условия концессионного соглашения

Обязательными для отражения в КС являются следующие условия:
1) о предмете и объекте. Это действия по созданию, реконструкции или техническому обслуживанию, которые должен осуществить концессионер;
2) об использовании и эксплуатации имущества концессионером;
3) сведения о мерах, которые должны предприниматься концессионером для обеспечения окупаемости проекта;
4) сроки действия КС, передачи объекта концессионеру и его использования последним;
5) порядок предоставления земельных участков, обязательства по подготовке территории;
6) способы обеспечения обязательств. Закон № 115 предусматривает три вида:
— банковская гарантия;
— концессионер передает концеденту в залог свои права по договору банковского вклада;
— страхование риска ответственности.
7) порядок внесения концессионной платы (если предусмотрена);
8) правила возмещения расходов при досрочном расторжении КС;
9) объем выручки концессионера;
10) порядок финансового участия концедента (если предусмотрен).

Перечень существенных условий для всех КС приведен в ч. 1 ст. 10 закона № 115. Применительно к объектам теплоснабжения, централизованным системам горячего, холодного водоснабжения и (или) водоотведения — дополнительно в ч. 1 ст. 42 закона № 115.

Кроме того, положения, которые необходимо прописать в договоре, могут устанавливать иные федеральные законы в зависимости от специфики объекта. Так, если КС заключено в отношении платной автодороги, в текст договора должны быть внесены сведения:

• о порядке установления и взимания платы;
• об обязательстве концессионера известить участников дорожного движения о наличии по пути их следования платного участка дороги;
• о страховании риска утраты дороги;
• о порядке передачи концеденту дороги по истечении срока действия КС. Об этом указано в части 2 статьи 38 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ.

Если КС заключено в отношении инфраструктуры морского порта, в текст договора должны быть включены условия:

• об использовании объекта инфраструктуры по назначению;
• о равном доступе к услугам морского порта;
• о возможности беспрепятственно посещать порт представителями органов государственного контроля (надзора).

Такие требования содержатся в части 8 статьи 31 Федерального закона от 08.11.2007 № 261-ФЗ.

Отсутствие в договоре всех существенных условий является основанием для признания его незаключенным (п. 1 ст. 432 ГК РФ).

Иные положения включаются в КС по усмотрению сторон с учетом особенностей конкретного проекта, его отраслевой специфики.

Отметим, что для некоторых видов объектов Правительством РФ разработаны примерные формы КС. Но поскольку некоторые из них создавались и корректировались более 10 лет назад, их необходимо соотносить с требованиями действующего законодательства. Формы можно дополнять при необходимости.

Заключение концессионного соглашения

Длительный и непростой этап для начала взаимоотношений сторон. Выше мы упоминали, что КС заключается по результатам конкурса. Он может быть:

На первом этапе публичный субъект определяется со своими нуждами (устанавливает потребность построить детский сад, отремонтировать объекты коммунальной инфраструктуры), готовит проект.

Органы государственной власти и местного самоуправления должны утверждать до 1 февраля текущего года перечень проектов, в отношении которых имеется намерение заключать КС. Соответствующая информация публикуется в открытом доступе, в частности, на портале ГИС ТОРГИ.

Далее производятся следующие действия (ст. 22–23 закона № 115):

• выносится решение о заключении КС. Документ имеет форму постановления или распоряжения. В нем прописывают критерии конкурса (сроки, объем финансирования концессионера, показатели его деятельности);
• утверждается конкурсная документация, создается комиссия.

С учетом того, что приоритетным способом проведения открытого конкурса является электронный формат (с 01.01.2026 он станет единственно возможным), остановимся более подробно на указанной процедуре (ст. 38.2-38.9 закона № 115).
1. Сообщение о проведении конкурса публикуется на электронных площадках.
2. Участники размещают свои заявки. Каждой присваивается идентификационный номер (если заявка соответствует требованиям). Заявитель должен внести задаток или представить безотзывную банковскую гарантию.
Если подано менее двух заявок, конкурс объявляется несостоявшимся. Рассматривается та единственная, которая поступила. При положительном результате прохождения процедуры заключается КС.
3. Комиссия производит предварительный отбор участников. Результат – допуск к участию в конкурсе либо отказ в нем.
4. Допущенные к конкурсу участники представляют свои предложения. Их рассматривает комиссия. Каждому из них присваиваются баллы (от 1 до 10).
5. Определяется победитель. Выигрывает тот, кто предлагает наилучшие условия. Если предложения содержат равные наилучшие условия, то победителем будет тот, кто представил их первым.
Все решения конкурсной комиссии оформляются протоколом.
6. Сторонами подписывается КС.

Когда заключение КС может осуществляться без проведения конкурса?
1) конкурсные процедуры не состоялись. Предложения представлены единственным участником, и они соответствуют требованиям конкурсной документации;
2) имущество создано или реконструировано потенциальным концессионером, находится в его пользовании на основании договора аренды, который заключен до 01.07.2010 (ч. 2 ст. 37 закона № 115);
3) объектом КС являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, отдельные объекты таких систем при соблюдении специальных условий, установленных в ст. 51 и 52.1 закона № 115.
4) в рамках частной инициативы (ч. 4.2–4.10 и 4.12 ст. 37 закона № 115). Как следует из названия, предложение здесь изначально исходит не от публичного субъекта, а от частного партнера.

Посмотреть оформление документов можно на примере, доступном по ссылке.

Срок концессионного соглашения

Законодательство не содержит императивных указаний на этот счет. Срок определяется спецификой проекта, объемами инвестиций, периодом окупаемости. При необходимости он может быть пролонгирован, но не более чем на 5 лет.

Продление срока КС, в котором концедентом является субъект РФ или муниципалитет, следует согласовать с Федеральной антимонопольной службой. При принятии решения ведомство руководствуется Постановлением Правительства РФ от 24.04.2014 № 368.

Порядок исполнения концессионного соглашения

Стороны должны выполнять свои обязательства в соответствии с требованиями законодательства и условиями КС.
Концедент в рамках исполнения КС должен:

• передать объект концессии в установленный срок по акту приема-передачи (ч. 4.1 ст. 3 закона № 115);
• контролировать процесс соблюдения условий КС (ч. 3 ст. 8 закона № 115).

Концессионер, в свою очередь, обязан (ч. 2 ст. 8 закона № 115):

• построить, реконструировать объект в установленный срок;
• использовать его в согласованных целях;
• соблюдать законодательство при выполнении работ, оказании услуг;
• производить обслуживание объекта, нести расходы на его содержание. Иное может быть установлено КС;
• заключить с ресурсоснабжающими организациями договоры поставки энергоресурсов и оплачивать их.

Концессионер вправе (ч. 1 ст. 8 закона № 115):

• передавать с согласия концедента объект КС третьим лицам при условии соблюдения ими обязательства концессионера;
• привлекать третьих лиц для исполнения своих обязательств, если это допускается КС. Концессионер несет ответственность за действия таких привлеченных лиц;
• пользоваться исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности, которые получены им за свой счет при исполнении соглашения.

Изменение и расторжение концессионного соглашения

Взаимоотношения концедента и концессионера ориентированы на долгий срок. За это время могут измениться некоторые обстоятельства. Это обусловит потребность в корректировке условий КС.

Договор может быть изменен (ст. 13 закона № 115):
1) по соглашению сторон;
2) по требованию концессионера (если реализация КС в «первоначальной редакции» стала невозможной по объективным причинам);
3) по решению суда.

Для каждого из приведенных случаев установлена своя процедура. В некоторых из них она предусматривает необходимость получения согласия Федеральной антимонопольной службы. Правила такого согласования утверждены Постановлением Правительства РФ от 24.04.2014 № 368.

Прекращается КС истечением срока его действия. Досрочно действие договора может закончиться:

• по соглашению сторон;
• в соответствии с решением суда по требованию участника КС. Поводами может выступить существенное нарушение условий КС другой стороной, изменение обстоятельств. Какие нарушения относятся к существенным, указано в ч. 2 ст. 15 закона № 115;
• на основании решения концедента (если неисполнение или ненадлежащее исполнение концессионером обязательств повлекло за собой причинение вреда жизни, здоровью людей либо создало угрозу его причинения). Возможность прекращения КС на таком основании должно быть прямо предусмотрено в тексте соглашения (п. 4 ч. 5 ст. 13 закона № 115);
• если концессионер реорганизован и субъект, который возник в результате преобразования, не соответствует установленным требованиям (ч. 4 ст. 15 закона № 115).

Стороны КС несут имущественную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств.

Возмещение сторонами убытков и уплата неустойки не освобождают сторону концессионного соглашения от исполнения этого обязательства в натуре (ст. 16 закона № 115).