Прокурорский надзор — один из ключевых механизмов обеспечения законности в государстве. В рамках контрольных мероприятий прокурор выступает гарантом соблюдения Конституции РФ и исполнения законов всеми госведомствами, организациями и должностными лицами. Особенность этого вида контроля в том, что он не подменяет деятельность иных надзорных и контрольных органов, а обеспечивает верховенство права и единство правового пространства.
Над статьей работали:
Автор: Чистякова Людмила; редактор: Александр Чепенко
Содержание
- Меры прокурорского реагирования
- Как назначается проведение контрольного (надзорного) мероприятия
- Полномочия прокурора при осуществлении проверок
- Права проверяемых
- Решение по итогам прокурорской проверки
Меры прокурорского реагирования
Прокурор выступает в статусе надзирающего лица, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства как со стороны хозяйствующих субъектов, так и со стороны контролирующих органов. Его деятельность направлена на обеспечение законности, защиту прав предпринимателей и предотвращение злоупотреблений властью.
В рамках надзора за соблюдением законов ведомство имеет право на соответствующие меры реагирования. Они именуются «мерами прокурорского реагирования» (ст. 21 – 25, 25.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», далее — закон № 2202-I).
Меры прокурорского реагирования — это акты, которые прокурор выносит на выявленные нарушения закона. В их числе:
1. Протест. Эта мера реагирования обладает следующими особенностями:
а) представляет собой требование отменить или привести в соответствие с законом правовой акт (приказ, решение, постановление и т. п.), который противоречит законодательству;
б) направляется в госорган или должностному лицу, издавшему незаконный акт, в вышестоящую инстанцию или в суд;
в) протест рассматривается в течение 10 дней, в исключительных случаях прокурор правомочен сократить срок;
г) в результате применения протеста — акт ведомства или должностного лица отменяют или изменяют. О результатах сообщают прокурору письменно.
2. Представление:
а) это требование устранить выявленные нарушения закона, их причины и условия, им способствующие;
б) направляется в ведомство или должностному лицу, компетентным устранить нарушения;
в) срок исполнения — 1 месяц со дня внесения представления;
г) результат — принимаются меры по устранению нарушений. Об итогах сообщают прокурору письменно.
3. Постановление:
а) это решение о возбуждении производства об административном нарушении или о направлении материалов в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании, если выявлены признаки преступления. Как следует из пункта 1 части 1 статьи 25.11 КоАП РФ, надзорное ведомство в пределах своих полномочий возбуждает производство по делу об административном правонарушении. Список правонарушений, по которым прокурор вправе возбуждать дела об административных наказаниях, установлен ст. 28.4 КоАП РФ. Также при осуществлении надзора за исполнением законов прокурор правомочен возбуждать дела о любом другом административном нарушении, штрафы за которое предусмотрены КоАП или законом региона (Постановление Арбитражного суда Московского округа от 22.06.2021 № Ф05-13385/2021);
б) постановление исполняет уполномоченные органы или должностные лица. Результат — возбуждение дела либо уголовного производства. О результатах сообщают прокурору письменно.
4. Предостережение о недопустимости нарушения закона:
а) это предупреждение о готовящихся противоправных действиях, в том числе с признаками экстремизма. Его основанием являются только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения;
б) направляется в виде письменного обращения к должностным лицам, руководителям общественных, религиозных объединений и иным лицам;
в) направлено на предотвращение правонарушения до его совершения;
г) в случае неисполнения будут последствия — нарушителя привлекут к ответственности в установленном законом порядке;
д) предостережение о недопустимости нарушения закона никаких юридических последствий для лица, которому оно объявлено, не влечет. Если лицо, которому ранее было объявлено предостережение, все же совершит в дальнейшем правонарушение, о недопустимости которого оно предостерегалось, правовые последствия для него породят иные меры прокурорского реагирования, принятые в связи с последним нарушением законности, а не это предостережение (Определение Верховного Суда РФ от 18.06.2014 № 82-КГПР14-2).
Прокурор принимает меры реагирования, если в ходе надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина были выявлены нарушения действующего законодательства и они устраняются путем применения одним или несколькими из вышеперечисленными способами (Кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 10.01.2024 № 88а-664/2024).
Реализация мер реагирования является правом гособвинителя. Они применяются либо не применяются должностным лицом надзорного ведомства по своему усмотрению, основанному на исследовании доводов жалобы заявителя и материалах проверки.
В случае непринятия мер реагирования на заявление лица дальнейшая защита предполагаемого нарушенного права лица проводится в судебном или ином предусмотренном порядке.
При этом органы прокуратуры самостоятельно определяют порядок разрешения обращений, гражданин же не вправе обязать прокурора принять по итогам проверки то или иное конкретное решение, которое, по мнению физлица, представляется правильным (Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 09.01.2025 № 88А-1905/2025).
Как назначается проведение контрольного (надзорного) мероприятия
Полномочия прокурора при осуществлении контрольных мероприятий носят надзорный характер.
Проверка исполнения законов назначается на основании полученной информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (ст. 21 закона № 2202-I).
Служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов выявляется как из заявлений, жалоб или иных обращений, рассматриваемых в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», так и из любых открытых источников.
В рамках надзорной деятельности прокурор по собственной инициативе, без какого-либо дополнительного согласования принимает решение о проведении проверки (п. 3 ст. 21 закона № 2202-I).
О принятом решении руководителя компании или иного уполномоченного представителя проверяемого учреждения уведомляют не позднее дня начала проверки. При этом в нем указывают цели, основания и предмет проверки.
Уведомление признается законным, в частности, если оно осуществляется:
а) по телефону (Определение Верховного Суда РФ от 01.06.2022 № 301-ЭС22-7255);
б) посредством электронной почты, адрес которой указан в ЕГРЮЛ (Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23.05.2025 № Ф01-1003/2025).
По общему правилу срок проведения проверки — в пределах 30 суток с момента ее начала. Этот срок может продлеваться (п. 4 ст. 21 закона № 2202-I).
Полномочия прокурора при осуществлении проверок
Статус прокурора в сфере проверок закреплен, в частности, в следующих нормативных актах:
а) законе № 2202-I;
б) Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», далее — закон № 294-ФЗ;
в) Федеральном законе от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»;
г) приказах Генпрокурора. К примеру, приказы от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»», от 02.06.2021 № 294 «О реализации Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»», далее соответственно — приказ № 93, приказ № 294.
С учетом этих законодательных актов и иных НПА прокурор в сфере проверок бизнеса обладает следующими полномочиями:
а) проводить прокурорские проверки;
б) предъявлять требования о проведении проверки.
При этом не стоит путать прокурорские проверки и проверки, назначенные по требованию прокурора.
Прокурорские проверки не регулируются законами о госконтроле, а проводятся по правилам закона № 2202-I. На это обратил внимание Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18.07.2024 № 39-П.
Конституционный суд подчеркнул, что:
а) закон № 248-ФЗ не относит деятельность органов прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора к госконтролю или надзору для целей своего применения (п. 7 п. 3 ст. 1);
б) закон № 294-ФЗ прямо указывает, что его положения не применяются к осуществлению прокурорского надзора, но лишь в части определения порядка организации и проведения проверок (п. 3 ч. 3 ст. 1).
Таким образом, прокурорские проверки регулируются исключительно законом о прокуратуре, а не законами о госконтроле.
Предмет таких проверок — контроль соблюдения требований законодательства.
При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные госорганы и ведомства. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей им информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (ст. 21 закона № 2202-I).
В то же время и в рамках законов № 248-ФЗ и 294-ФЗ прокуратуре принадлежит ряд полномочий. В их числе:
а) требовать проведения КНМ от соответствующих органов госконтроля или надзора. Такое требование становится основанием для проведения КНМ (п. 4 ч. 1 ст. 57, ст. 63 закона № 248-ФЗ, п. 3 ч. 2 ст. 10 закона № 294-ФЗ);
б) вести реестров проверок — ЕРКНМ и единого реестра проверок, который является подсистемой ЕРКНМ. Генпрокуратура формирует сводный план и размещает его на своем сайте (ст. 13.3 закона № 294-ФЗ).
ЕРКНМ — это государственная информационная система, в которой фиксируются все сведения о проведении КНМ в отношении представителей бизнеса. В реестре фиксируются, к примеру, даты КНМ, какие виды контрольных мероприятий последуют — плановые, внеплановые, выездные, документарные. Через реестр можно отследить, чтобы разные ведомства не проверяли одни и те же вопросы несколько раз подряд.
При этом такие проверки проводит не прокуратура, а профильные ведомства. Органы прокуратуры лишь проверяют и согласовывают планы этих проверок, оценивая законность включения в них юрлиц и ИП (ч. 6.1, 6.4, 7 ст. 9 закона № 294-ФЗ).
Таким образом, нормы законов № 248-ФЗ и 294-ФЗ не применяются в отношении прокурорских проверок.
Для компаний и ИП это означает, в частности, что:
а) на органы прокуратуры не распространяется мораторий на проведение плановых проверок малого бизнеса (п. 11(3) Постановления Правительства РФ от 10.03.2022 № 336);
б) плановые прокурорские проверки не отражаются в ежегодном сводном плане проведения плановых проверок юрлиц, размещаемом на сайте Генпрокуратуры (абз. 2 п. 1.2 порядка формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденного Приказом Генпрокуратуры от 08.11.2019 № 783);
в) в ходе проверки допускается истребование оригиналов документов и материалов (п. 2 ст. 6, п. 1 ст. 22 закона № 2202-I);
г) не действуют ограничения, установленные для КНМ, проводимых в рамках законов № 248-ФЗ и 294-ФЗ. К примеру, не применяется запрет на проведение прокурорской проверки в отсутствие руководителя (уполномоченного лица) проверяемого юрлица в организации (п. 2 ст. 15 закона № 294-ФЗ).
Следовательно, осуществляемые прокуратурой надзорные мероприятия за исполнением законов являются самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства.
Права проверяемых
В ходе прокурорской проверки проверяемые лица обладают рядом прав, закрепленных в законе № 2202-I. В частности:
1) на уведомление о начале мероприятия до момента его проведения (п. 3 ст. 22 закона № 2202-I);
2) ограничение истребуемых документов (п. 2.3 ст. 6 закона № 2202-I). Прокурор не вправе затребовать сведения, информацию, документы, которые:
а) официально опубликованы в СМИ или размещены на официальном сайте компании;
б) уже передавались прокурору в связи с ранее проведенной проверкой;
в) можно получить у других госучреждений или из открытых источников;
3) ознакомление с материалами проверки (п. 4 ст. 5 закона № 2202-I);
4) соблюдение сроков проверки (п. 4– 9 ст. 21 закона № 2202-I);
5) невмешательство в хозяйственную деятельность предприятия (п. 2 ст. 26 закона № 2202-I).
На действия прокурора в ходе проверки можно подать жалобу вышестоящему должностному лицу или в суд. Так же как и в случае, если прокурор примет решение об отказе в ознакомлении с материалами проверки, это решение обжалуется вышестоящему прокурору или в суде (абз. 3 п. 4 ст. 5, п. 15 ст. 21 закона № 2202-I).
Решение по итогам прокурорской проверки
Закон № 2202-I содержит обязанность по составлению акта проверки, лишь если в ходе проверки нарушений закона не выявлено (п. 14 ст. 21 закона № 2202-I).
В таком случае акт составляется не позднее 10 дней с момента завершения проверки.
Составление акта по результатам проверки, в ходе которой выявлены нарушения закона, не является обязанностью надзорного ведомства и не должно предшествовать принятию мер прокурорского реагирования.
Суды отмечают, что в таком случае нарушения фиксируются непосредственно в акте прокурорского реагирования (Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 19.08.2022 по делу № А33-13356/2021).
Вы можете оставить первый комментарий