Перевод земель из одной категории в другую

Все земли в нашем государстве делятся на семь категорий. Принадлежность к определенной категории в совокупности с видом разрешенного использования определяет правовой режим земельного участка. Возникают ситуации, когда требуется изменить категорию. О том, как осуществляется указанная процедура, изложено в статье.  

Над статьей работали:
Автор: Елена Хребтиевская; редактор: Александр Чепенко

Содержание

1. Порядок перевода земель в иную категорию
2. Перевод категории земли в ИЖС
3. Перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию
4. Перевод земли в категорию земель населенных пунктов
5. Перевод земель населенных пунктов в другую категорию
6. Перевод лесных земель в другие категории
7. Перевод категории земли в земли промышленности
8. Перевод земель запаса в другую категорию

Порядок перевода земель в иную категорию

Прежде всего перечислим категории земель, предусмотренные нашим законодательством:

— земли сельскохозяйственного назначения (СХН);
— земли населенных пунктов (НП);
— земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (далее кратко – земли промышленности);
— земли особо охраняемых территорий и объектов (ООТиО);
— земли лесного фонда (ЛФ);
— земли водного фонда (ВФ);
— земли запаса.

Категорию допускается менять с соблюдением установленных нормативно правил и ограничений.

База правового регулирования – статьи 2 и 3 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ (закон № 172). Документ закрепляет основные общие правила:

1. Для перевода необходимо представить в уполномоченный орган ходатайство (ч. 1 ст. 2).

2. Ходатайство должно быть обоснованно (п. 3 ч. 2 ст. 2). Уполномоченному органу надо исключить произвольное изменение категории земельного участка и определить дальнейшие перспективы использования участка (Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 01.04.2025 по делу № А32-928/2024).

3. По результатам рассмотрения ходатайства принимается акт о переводе (ч. 4 ст. 3);

4. При выявлении оснований, препятствующих переводу, уполномоченный орган выносит решение отказного характера. Такими основаниями являются:

— наличие в законе ограничения (запрета) на перевод;

— отрицательное заключение государственной экологической экспертизы;
— запрашиваемое назначение не соответствует документам территориального планирования (генплану), документации по планировке территории, землеустроительной документации (ст. 4).

5. Сведения об изменении категории земельного участка вносятся в Единый государственный реестр недвижимости.

Смена категории земельного участка является основанием для пересчета его кадастровой стоимости.
Кто может инициировать процедуру перевода земель (участка) из одной категории в другую (далее также – кратко «перевод»)? Только собственник?

ЗК РФ и закон № 172 не содержит указаний на обязательное наличие оформленных земельно-имущественных отношений для подачи ходатайства. Это означает, что инициировать процедуру может любое заинтересованное лицо: арендатор, обладатель сервитута (при согласия правообладателя).
Это общие правила, без нюансов и исключений не обходится. Они касаются, в частности, вопроса отнесения земель к категории «земли населенных пунктов». Обратим внимание, что вопросы, касающиеся процедуры перевода, в дополнение к закону № 172 регулируются региональным законодательством. В нем могут быть установлены дополнительные требования к содержанию ходатайства и пакету прилагаемых к нему документов. К примеру, в Подмосковье документом, который необходимо принимать во внимание, является Постановление правительства Московской области от 22.03.2022 № 261/11.

Перевод категории земли в ИЖС

Когда мы говорим о переводе, подразумеваем процедуру, по результатам которой некий участок земли сначала относился в одной категории, а потом изменил свою принадлежность на иную категорию. В законе такой категории, как «земли ИЖС» нет.

Строить индивидуальные жилые дома можно на землях:

1) населенных пунктов;
2) сельскохозяйственного назначения, предназначенных для ведения:

— садоводства (п. 1 ст. 3 Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ);
— крестьянского-фермерского хозяйства (п. 4 ст. 11 Федерального закона от 11.06.2003 № 74-ФЗ).

Таким образом, если участок относится к иной категории земель, для строительства на нем жилого дома (объекта ИЖС) требуется перевести его в категорию, которая такое строительство допускает.

Перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию

Земли СХН предназначены прежде всего для сельхозпроизводства. Также они могут использоваться для рыболовства, ведения садоводства и огородничества. В исключительных случаях допускается осуществление иной деятельности (в частности, строительство и реконструкция линейных сооружений). Эти случаи прямо указаны в статье 78 ЗК РФ.

Могут возникнуть ситуации, когда участок СХН фактически используется (предполагается к использованию) для иных целей. Требуется изменение категории. Наиболее распространенными случаями является перевод земель СХН в следующие категории:

1. Земли промышленности.

Необходимость перевода может быть обусловлена:

— расположением на участке высоковольтной линии электропередачи (Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25.07.2024 № Ф04-2393/2024);
— выдачей правообладателю разрешения на пользование недрами (Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.07.2025 № 15АП-6108/2025).

Для изменения категории необходимо представить ходатайство. Адресат (уполномоченный орган) определяется следующим образом.

Обратите внимание! В составе земель СХН имеются сельскохозяйственные угодья, которые подлежат особой охране. Изменять их категорию можно лишь в случаях, которые приведены в ст. 7 законе № 172, и при соблюдении установленных условий. В некоторых случаях может потребоваться подготовка проекта рекультивации земельного участка.

На практике возникают споры о необходимости представления заключения государственной экологической экспертизы на проект рекультивации (при переводе земель СХН в земли промышленности в связи с добычей полезных ископаемых) в соответствии с п. 7.2 ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ. Суды при разрешении вопроса учитывают особенности недропользования в каждом конкретном случае. Проиллюстрируем примером.

Компания – обладатель участка категории «земли СХН» получила лицензию на добычу кирпичных суглинков. Потребовалось изменение категории участка. Региональный департамент вынес отказное решение. Основание – отсутствие проекта рекультивации и заключения экологической экспертизы на него. Суд указал, что проект рекультивации действительно необходим. А требование представить заключение экспертизы не соответствует закону. В данном случае пользование недрами сопровождается складированием почвенно-растительного слоя и породы вскрыши в специальном отвале за пределами горного отвода (с последующим его использованием при проведении горнотехнической рекультивации отработанных площадей). Отвалы вскрыши носят временный характер. Размещение отходов не производится, государственная экологическая экспертиза не требуется (Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19.08.2022 № Ф08-7238/2022).

2. Земли населенного пункта. Порядок здесь особенный.

Перевод земли в категорию земель населенных пунктов

Первоначально определимся с базовым правилом: все земли и участки, которые находятся внутри границы сельского или городского населенного пункта, относятся к категории земель НП. Иными словами, в рамках этой границы земель иных категорий быть не может. Невозможно, чтобы в границы населенного пункта попал кусочек земель сельскохозяйственного назначения или земель лесного фонда.

Кто-то возразит: «Неправда. В границах населенного пункта есть сельхозземли (пашни) и лесничества». Действительно, есть. Это территориальные зоны, которые устанавливаются в соответствии с градостроительным законодательством. Категорию земли они не меняют. «Территориальные зоны» и «Категория земель» понятия разные. Термины «лесничества» и «земли лесного фонда» понятия также неравнозначные.

Углубляться не будем, поскольку территориальное планирование и градостроительное зонирование не является темой нашей статьи. Просто запомним: внутри границы НП находятся только категория «земли НП». Это означает: чтобы перевести участок в категорию «земли НП» нужно изменить границу населенного пункта (ст. 8 ЗК РФ, ч. 1 ст. 8 закона № 172). Процедура это непростая и регулируется градостроительным законодательством. Остановимся на ее основных этапах (ч. 4–25 ст. 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ).

Лицо, которое заинтересовано во включении земельного участка в границы НП (в исключении земельного участка из границ НП), направляет в орган местного самоуправления по месту расположения населенного пункта мотивированное заявление. Формы заявлений утверждают органы местного самоуправления (пример — Постановление администрации Ивановского муниципального района Ивановской области от 20.03.2017 № 427).

Заявление рассматривает комиссия, которая учитывает расположение земельного участка по отношению к границам НП, целесообразность включения участка в границу НП, сельскохозяйственную ценность, если включение в границу НП запрашивается для участка СХН. В результате выносится заключение о возможности и целесообразности внесения изменений в генеральный план.

Указанное заключение направляется в исполнительный орган субъекта РФ и общественные обсуждения (публичные слушания). Далее происходит длительная процедура согласований. Итогом является принятие решения о внесении изменений в генеральный план.

Перевод земель населенных пунктов в другую категорию

Исключить часть земель или определенный участок из категории земель НП можно только посредством изменения границы НП. Для этого требуется корректировка генплана муниципального образования, в котором расположен такой населенный пункт (ч. 1 ст. 8 закона № 172).

Перевод лесных земель в другие категории

Здесь стоит определиться с терминологией. При использовании понятия «лесные земли» подразумеваем земли лесного фонда. Это отдельная самостоятельная категория земель. Понятие «участок земли лесного фонда» не равнозначно понятию «лесной участок» с правовой точки зрения.

Лесные участки располагаются в границах лесничеств.

Лесничества, в свою очередь, могут существовать на землях различных категорий:

— лесного фонда (ЛФ);
— обороны и безопасности;
— населенных пунктов (городские лесничества, о которых мы упоминали выше);
— особо охраняемых природных территорий.

Иными словами, лесные участки могут находиться в составе ЛФ либо находиться в составе иных категорий.

Перевод участка лесного фонда в земли иных категорий осуществляется на основании ходатайства. Требования к его содержанию установлены Приказом Минприроды РФ от 25.12.2018 № 684.

Ходатайство рассматривает Федеральное агентство лесного хозяйства на основании Приказа Рослесхоза от 30.08.2021 № 664 (которым утвержден регламент оказания соответствующей государственной услуги). По результатам готовится проект акта о переводе или об отказе в переводе, который направляется в Минприроды (п. 5.4.2 положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 № 736.

Земли лесного фонда находятся под защитой. Заявитель должен привести весомые доводы для перевода (п. 1.6 требований к содержанию ходатайства). Решения отказного характера здесь не редкость. Один из примеров приведен в Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2023 № 09АП-60589/2023.

Особой охране подлежат защитные леса. В статье 11 закона № 172 приведен исчерпывающий перечень оснований для перевода.

При необходимости перевода земель ЛФ в земли промышленности для размещения объектов обращения с отходами производства и потребления стоит учитывать разъяснения, которые даны Рослесхозом в письме от 20.12.2022 № ИС-03-54/32044.

В статье 14 закона № 172 определены особые случаи, когда не требуется издания акта о переводе участка ЛФ в земли иных категорий. К ним, в частности, относится следующая ситуация.

По сведения Государственного лесного реестра участок относится к ЛФ, а в документах правообладателя (сведениях ЕГРН) указана иная категорию. Категория определяется в соответствии с указанными документами (сведениями). Условия:

— права на участок возникли до 01.01.2016;
— участок не располагается в границах особо охраняемых природных территорий/территорий объектов культурного наследия религиозного назначения;
— участок не относится к землям промышленности;
— правообладатель не допускал нарушений использования участка СХН.

Перевод категории земли в земли промышленности

Какие участки можно перевести в земли промышленности, смотрите в таблице.

Перевод земель запаса в другую категорию

Земли запаса находятся в публичной собственности (государственной или муниципальной). Могут использоваться по общему правилу и в соответствии с предполагаемым назначением только изменения категории (ст. 103 ЗК РФ). Для этого первоначально должен быть сформирован конкретный земельный участок (ст. 13 закона № 172). Порядок общий – через направление ходатайства (ст. 2 закона № 172).

               ТАБЛИЦА:  «Категории, в которые чаще переводятся земли запаса»

Если земельный участок, по сведениям ЕГРН, относится к категории земель запаса, а по данным Государственного лесного реестра находится на землях ЛФ, он относится к категории земель лесного фонда. Принятие акта о переводе не требуется (ч. 9 ст. 14 закона № 172).